Sascha Wagener : Europa in schlechter Verfassung ?
Auszug : Die militärischen Aspekte
Seit dem Ende der Ost-West-Auseinandersetzungen haben sich die Bestrebungen, dem Europäischen Einigungsprozess eine militärische Komponente beizugeben, verstärkt. [1] Hintergrund ist die Überzeugung, dass die „europäischen Streitkräfte“ der in der Weltpolitik agierenden EU „so stark sein [müssen], dass sie die politischen Garantien, die mit einer Konfliktregulierung verbunden sind, auch einhalten können“. [2]
Der Vertrag von Maastricht bildete den Ausgangspunkt der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, indem die Westeuropäische Union (WEU), welche seit 1954 als rein europäisches Verteidigungsbündnis eher ein Schattendasein fristete, zum „integralen Bestandteil der Entwicklung der Europäischen Union“ erklärt wurde. [3] Dabei definierten die vom Ministerrat der WEU 1992 beschlossenen Petersberg-Aufgaben Spielraum und Handlungsfelder einer auf Krisenbewältigung ausgerichteten Politik. [4] Der Vertrag von Amsterdam integrierte diese Aufgaben ins europäische Vertragswerk und verstärkte die Anbindung der WEU an die EU. Doch die Erfahrungen aus dem Kosovo-Krieg und eine Kehrtwende in der britischen Politik führten zur „Absorption der WEU“ und direkten Übernahme ihrer Funktionen durch die Europäische Union im Vertrag von Nizza. [5] Auf dem EU-Gipfel in Griechenland im Juni 2003 präsentierte der Generalsekretär des Rates, Javier Solana, eine weit über die Petersberg-Aufgaben hinausführende europäische Sicherheitsstrategie. [6] In dieser vom Europäischen Rat am 12. Dezember 2003 in Brüssel verabschiedeten Erklärung wird „eine strategische Kultur“ gefordert, die „ein frühzeitiges, rasches und wenn nötig robustes Eingreifen begünstigt“. Auch werde bei „den neuen Bedrohungen ... die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen“. [7] Doch wie bereits das Referat für Öffentlichkeitsarbeit des Auswärtigen Amtes im Mai 1999 feststellte : „Vom Krisenmanagement zu einer europäischen Verteidigungspolitik sind freilich viele Schritte nötig.“ [8]
Der Verfassungsentwurf ist ein solcher Schritt. Während die zivilen Aspekte des Krisenmanagements nur knappe Erwähnung finden, [9] werden die militärischen Aspekte der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) [10] ausführlich dargelegt.
(1) Die Europäische Union wird zu einem Militärbündnis (Art. I-12,4 ; I-16,1+2 ; I-41,1+2). [11]
Auf Verfassungsebene werden die militärischen Gesichtspunkte des Zusammenschlusses geregelt und die Zuständigkeit der Union festgehalten, „eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zu erarbeiten und zu verwirklichen“ (Art. I-12,4). Die im Entwurf des Konvents ursprünglich vorgesehene Beistandsverpflichtung ging mit ihrem ausdrücklichen Verweis auf „militärische und sonstige Hilfe“ über die in Artikel 5 des NATO-Vertrags festgeschriebene „such action as it deems necessary, including the use of armed force“ hinaus. [12] Während die durch den Konvent vorgeschlagene Beistandsverpflichtung nur für die Staaten in strukturierter Zusammenarbeit gedacht war, ist sie im nach der Regierungskonferenz konsolidierten Verfassungsentwurf auf alle Mitgliedstaaten ausgeweitet worden. Dafür wird nicht mehr auf den explizit militärischen Charakter von Hilfe und Unterstützung verwiesen. [13]
(2) Die Verfassung ermöglicht die Bildung eines militärischen Kerneuropa (Art. I-41,6 ; III-312 ; Protokoll über die ständige strukturierte Zusammenarbeit). [14]
Bisher war das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der GASP nicht praktikabel. [15] In ihrem Beitrag über die institutionelle Architektur der Union forderten der französische Präsident Jacques Chirac und der deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder am 15. Januar 2003, dass „diejenigen, die dies wünschen, das Instrument der verstärkten Zusammenarbeit für die ESVP nutzen können“. [16] Daraufhin erfand der Konvent die „ständige strukturierte Zusammenarbeit“ für die „Mitgliedstaaten, die anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen und die im Hinblick auf Missionen mit höchsten Anforderungen untereinander festere Verpflichtungen“ einzugehen bereit sind (Art. I-41,6). Artikel III-312 und ein Protokoll regeln die Modalitäten. Doch während die Hürden ursprünglich niedriger gesetzt wurden, hat die Regierungskonferenz die Bedingungen des Zustandekommens einer ständigen strukturierten Zusammenarbeit verschärft. So kann diese nicht von den Mitgliedstaaten, die dies wollen, begründet werden. Vielmehr muss der vollzählige Rat aller Mitgliedstaaten, mit qualifizierter Mehrheit, einen Beschluss über das Zustandekommen erlassen. Über die Aufnahme weiterer Mitgliedstaaten zu einem späteren Zeitpunkt, sowie über den Gegenstand der Zusammenarbeit entscheiden jedoch allein die Teilnehmenden. Das im Juni 2004 vorgelegte „Protokoll über die ständige strukturierte Zusammenarbeit“ verlangt von den interessierten Staaten die Bereitstellung militärischer Kapazitäten ab 2007, obwohl der Verfassungsentwurf frühestens 2009 in Kraft tritt. [17]
(3) Die Verfassung legitimiert den Einsatz militärischer Mittel durch die Europäische Union außerhalb ihres eigenen Territoriums.
Zwar betont sie mehrmals die Wichtigkeit eines multilateralen Ansatzes (Art. III-292,1+2) und der strikten Einhaltung des Völkerrechts (Art. I-3,4). Dennoch soll die Union auf militärische Kapazitäten zurückgreifen können, „wenn es gilt außerhalb der Union den Frieden zu erhalten und Konflikte zu vermeiden“. [18] Die Erweiterung der Petersberg-Aufgaben, die Erwähnung des internationalen Terrorismus und die Bereitschaft „den Völkern, Ländern und Regionen, die von Naturkatastrophen oder von vom Menschen verursachten Katastrophen betroffen sind, zu helfen“ (Art. III-292,2,g) werden dazu führen, dass „Militäreinsätze wahrscheinlich nicht nur häufiger vorkommen, sondern auch hin-sichtlich ihrer Legitimation unbestimmter sein werden“. [19] In der Europäischen Sicherheitsstrategie wurde bereits festgehalten, dass bei „den neuen Bedrohungen ... die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen“ werde. [20] Das Auswärtige Amt formulierte angesichts der „Bilder aus Kriegs- und Krisengebieten ... den Gedanken ... : ‚Hauptsache, es hilft überhaupt jemand, ganz gleich unter welcher Flagge’“. [21]
(4) Die Verfassung führt zu einer verstärkten Aufrüstung (Art. I-41 ; III-311).
In Artikel I-41,3 heißt es : „Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern“. Damit wird die „Aufrüstung ... zumindest in qualitativer Hinsicht zur verfassungsbestimmten, unausweichlichen Verpflichtung für jeden Mitgliedsstaat“. [22] Eine Rüstungsagentur soll die Verbesserung der militärischen Fähigkeiten umsetzen und koordinieren. Diese Agentur war bereits im sogenannten Penelope-Entwurf von Dezember 2002 vorgesehen ; [23] sie sollte die Entwicklung von Forschung und Aufträgen der europäischen Rüstungsindustrie befördern. [24] Möglicherweise steht die europaweite Forderung und Durchsetzung einer solchen Agentur in Verbindung mit der Taufe des deutsch-französisch-spanischen Rüstungszusammenschlusses EADS. [25] Interessant ist, dass die im Konventsentwurf und nach der Regierungskonferenz benutzte Bezeichnung eines Rüstungsamtes, bzw. einer Rüstungsagentur im konsolidierten Verfassungsentwurf in Verteidigungsagentur umgewandelt wurde. [26]
(5) Der Verfassungsentwurf birgt die Gefahr des Abbaus parlamentarischer Kontroll- und Entscheidungsrechte im Bereich des Einsatzes militärischer Mittel (Art. I-40,2+3 ; I-41,4+8).
Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik sieht keine großen Änderungen in den Abstimmungs- und Entscheidungsverfahren vor. Es gilt das Einstimmigkeitsprinzip im Rat, wobei die konstruktive Stimmenthaltung, die eine Enthaltung als nicht im Widerspruch zu einem einstimmigen Resultat stehend zu sehen erlaubt, bereits in Art. 23,1 des EU-Vertrags festgehalten ist. Auch weiterhin werden nationale Regelungen über den Einsatz militärischer Mittel entscheiden ; so muss in Deutschland der Bundestag über die Entsendung der Bundeswehr abstim-men. Jedoch „besteht die Gefahr, dass mit Verweis auf multinationale Kooperation Entscheidungsrechte [nationaler Parlamente] ... beschnitten werden“. [27] Vor allem das Protokoll über die ständige strukturierte Zusammenarbeit wird mit seiner Forderung, dass die Mitgliedstaaten „gemeinsame Ziele für die Entsendung von Streitkräften aufstellen und gegebenenfalls ihre nationalen Beschlussverfahren überprüfen“ müssen, einen solchen Druck ausüben. [28] Dennoch wird das Europäische Parlament auch zukünftig nicht an den Entscheidungen beteiligt (Art. I-41,8 ; III-304). [29] Des Weiteren existiert in Bezug auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik keine Klagemöglichkeit vor dem Europäischen Gerichtshof (Art. III-376).
Zweifellos stärkt der Entwurf für eine Europäische Verfassung die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Darüber hinaus werden Gefahren definiert und Handlungsmöglichkeiten geliefert, welche mit Sicherheit und Verteidigung nur noch im entferntesten Sinn zu tun haben. Der Verfassungsentwurf legitimiert den Einsatz militärischer Kapazitäten der EU auch außerhalb des europäischen Territoriums, bindet sich nicht ausdrücklich an das Gewaltmonopol der Vereinten Nationen und fördert damit die „Enttabuisierung des Militärischen“ in den internationalen Beziehungen. [30] In einem gemeinsamen Gutachten fordern die fünf in der Friedensforschung führenden deutschen [31] nach den Referenden in Frankreich und den Niederlanden die „im Verfassungsvertrag enthaltenen Gefahren eines militärischen Übergewichtes in den friedens- und sicherheitspolitischen Aussagen zu Gunsten einer Stärkung der Zivilmachtpositionen der EU“ zu beheben. [32]
[1] Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, La politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne. Luxemburg 1996, S.1+8 : „Après la fin de la guerre froide et devant les nouveaux conflits qui ont éclaté en Europe et dans les régions limitrophes, l’identité que la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne lui fera endosser revêt, pour elle, une importance déterminante. ... La politique étrangère de l’Union pâtit, comme un passé récent l’a démontré de façon irréfutable, de son incrédibilité militaire.“
[2] Egon Bahr, Amerikanische Hardware braucht europäische Software. SPD-Sicherheitsexperte und früherer Architekt der deutschen Entspannungspolitik Egon Bahr im Interview. In : Freitag 29, 09.07.2004.
[3] EU-Vertrag, in Thomas Läufer (Hg.), Vertrag von Nizza. Texte des EU-Vertrages und des EG-Vertrages, Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Deutsche Begleitgesetze, Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn 2002, Art. J.7, S. 324f.
[4] EU-Vertrag, in Läufer, Art. 17. /Vgl. Anmerkung 74.
[5] Werner Weidenfeld u. Wolfgang Wessels (Hg.), Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration, Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn 2002, S. 162f.
[6] Zusätzlich zu den in Art. 17 des EU-Vertrags definierten und in Art. III-309 des Verfassungsentwurfs übernommenen Petersberg-Aufgaben : humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben, Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung und friedensschaffende Maßnahmen kommen gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen und Aufgaben der Konfliktverhütung, aber auch Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung sowie Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten. Außerdem kann „mit all diesen Missionen ... zur Bekämpfung des Terrorismus beigetragen werden, unter anderem auch durch die Unterstützung für Drittstaaten bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet“. / Javier Solana, Entwurf für eine Europäische Sicherheits-strategie. Dem Europäischen Rat in Thessaloniki vorgetragen am 20. Juni 2003, in : Blätter für deut-sche und internationale Politik. Dokumente des Zeitgeschehens, Heft 8/2003. Bonn 2003, S. 1009-1014. / Erich Reiter, Die Sicherheitsstrategie der EU. In : Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament. Heft 3-4/2004, Bonn 2004. S. 26-31.
[7] Solana, Europäische Sicherheitsstrategie, S. 1012. / Reiter, S. 28.
[8] Auswärtiges Amt, Vertrag von Amsterdam, S. 21.
[9] Dietrich Bäuerle, Die EU ist auf dem Weg zur Militärunion. In der Verfassung sind Aufrüstung und Gewalteinsatz vorgesehen - es findet sich aber kein Wort der Kriegsächtung. In : Frankfurter Rundschau, 29.06.2004 : „In dieser Verfassung wird Militarisierung differenziert beschrieben, doch es fin-det sich kein Wort der Kriegsächtung.“ / Manfred Stenner, Friedensorganisationen wenden sich gegen EU-Verfassungsentwurf. Pressemitteilung der Kooperation für den Frieden, Kassel 15.05.2004. / Peter Strutynski, Ja zu Europa - Nein zur Militärverfassung. Pressemitteilung des Bundesausschusses Friedensratschlag, Kassel 12.05.2004. / Anders : Nach Jürgen Meyer, Vortrag bei der Friedrich-Ebert-Stiftung am 26. Juni. Berlin 2003, zit. nach : Heinz Kleger (Hg.), Der Konvent als Labor. Texte und Dokumente zum europäischen Verfassungsprozess, Reihe : Region - Nation - Europa. Bd. 25, Münster 2004. S. 174, wird der Grundsatz festgeschrieben, dass den Vorrang vor einem militärischen Ein-greifen immer das Bemühen um zivile Konfliktschlichtung habe.
[10] Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) wird durch den Verfassungsentwurf umbenannt in Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP).
[11] Vgl. Matthias Dembinski u. Wolfgang Wagner, Europäische Kollateralschäden. Zur Zukunft der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik nach dem Irak-Krieg, in : Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, Heft 31-32/2003. Bonn 2003, S. 35 : „Im Konvent sieht die gemeinsame Initiative [Deutschlands und Frankreichs] die Weiterentwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu einer Verteidigungsunion ... vor“.
[12] Amt der EG, Vertrag über eine Verfassung für Europa, Konventsentwurf : Art. I-41,7 : „Im Rahmen dieser Zusammenarbeit leisten im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines an dieser Zusammenarbeit beteiligten Staates die anderen beteiligten Staaten gemäß Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen alle in ihrer Macht stehende militärische und sonstige Hilfe und Unterstützung.“ / NATO-Treaty, in : NATO Office of Information and Press. The NATO Handbook, 50th Anniversary Edtition. Brüssel 1998, Art. V : „The Parties agree that an armed attack against one or more of them in Europa or North America shall be considered an attack against them all, and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of indivi-dual or collective self-defence recognised by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually, and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area.“
[13] „Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats müssen die anderen Mitgliedstaaten nach Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung leisten.“ (Art, I-41,7).
[14] Vgl. Joachim Schmidt u. Gerry Woop, Friedensmacht EU ? Die Potenziale der Europäischen Union als globaler Akteur, Studie im Auftrag der GUE-NGL Fraktion im Europäischen Parlament. Reihe Materialien Nr. 9, 04.05.2004. S. 20 : „Tendenziell erlauben und befördern diese Regelungen also die Herausbildung eines ‚Kerneuropa’ ausgerechnet im militärischen Bereich.“ / Vgl. Kleger, S. 200 : „Ebenfalls kontrovers bleibt die Regelung hinsichtlich der sogenannten strukturierten Zusammenarbeit ..., die Kerneuropaelemente mit Ausschlußcharakter aufweist.“ / Wehr, S. 92 : „Damit wird ein militärisches Kerneuropa möglich.“
[15] Weidenfeld u. Wessels, S. 118.
[16] Jacques Chirac u. Gerhard Schröder, Deutsch-französischer Beitrag zum Europäischen Konvent über die institutionelle Architektur der Union. Dok.-Nr. CONV 489/03 CONTRIB 192, in : Kleger, S. 739. / Vgl. Michael Meimeth, Deutsche und französische Perspektiven einer Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Offene Fragen und verdeckte Widersprüche, in : Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, Heft 3-4/2003. Bonn 2003, S. 30 : „Die deutsch-französische Zusammenarbeit sollte sich daher künftig weniger darauf konzentrieren, die ESVP zu einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsunion weiterzuentwickeln. Diese ist ein Ziel, das allenfalls auf lange Sicht realisierbar erscheint. Beide Länder sollten vielmehr - wie in dem gemeinsamen Vorschlag an den Europäischen Konvent vorgesehen - ihre konkrete militärische und rüstungspolitische Zusammenarbeit verbessern.“
[17] Friedenswerkstatt Linz, EU-Gipfel brachte weitere Militarisierung der EU-Verfassung. Friedens-werkstatt Linz hat den neuen Verfassungstext mit dem bisherigen Entwurf verglichen, Linz 2004 : „... es werden ... vollendete Fakten für den Fall geschaffen, dass die EU-Verfassung den Prozess der Ratifizierung in den EU-Staaten nicht übersteht.“
[18] Vertretung der Kommission, Ziel Verfassung, S. 13.
[19] Schmidt u. Woop, S. 18.
[20] Solana, Europäische Sicherheitsstrategie, S. 1012. / Reiter, S. 28.
[21] Auswärtiges Amt, Vertrag von Amsterdam, S. 11.
[22] Schmidt u. Woop, S. 20.
[23] Der „Penelope-Entwurf“ war der bis dahin ausführlichste Vorschlag für eine Europäische Verfassung. Er wurde im Auftrag des Kommissionspräsidenten Romano Prodi und der beiden Kommissare Michel Barnier und Antonio Vitorino ausgearbeitet. Letztere wurden die Vertreter der Kommission im Präsidium des Verfassungskonvents. Darüber hinaus leitete Barnier die Arbeitsgruppe „Verteidigung“ des Konvents, welche ebenfalls die Forderung nach einer Rüstungsagentur erhob. Im Pelelope-Entwurf hiess es : „a European Agency would be established ... to ensure the development of the Eu-ropean defence industry by common research projects and commen industrial projects“ Kleger, S. 586.
[24] Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Feasibility Study. Contribution to a Preliminary Draft Constitution of the European Union, 04.12.2002. In : Kleger, S. 586 : „to ensure the development of the European defence industry by common research projects and common industrial projects ; for this purpose, a European Agency would be established.“
[25] European Aeronautic Defence and Space Company, vgl. Winfried Wolf, Die EU auf dem Sprung zur Militärmacht. In : Junge Welt, 15.07.2004.
[26] Vgl. Tobias Pflüger, Skandal bei EU-Verfassung - jetzt gilt Neusprech. Aus Rüstungsagentur wurde Verteidigungsagentur, Pressemitteilung der EP-Abgeordneten Tobias Pflüger. Brüssel/Tübingen 13.08.2004.
[27] Schmidt u. Woop, S. 18. / Kathrin Fuchs, Die Fakten der EU-Verfassung. Eine Handreichung für die öffentliche Diskussion, mit wichtigen Textauszügen aus der Verfassung. Positionspapier des Kasseler Friedensforums, Kassel 2004 : „Aufgrund der Verpflichtung jedes Mitgliedstaates, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik aktiv und vorbehaltlos zu unterstützen und die Rechtsakte in diesem Bereich zu achten, wird eine Abstimmung in den jeweiligen nationalen Parlamenten zur Farce.“
[28] Erst durch die Überarbeitung des Protokolls im Anschluss an die Klausurtagung der Minister vom 28./29. November 2003 in Neapel wurde das Wort „gegebenenfalls“ eingefügt. Konferenz der Vertre-ter der Regierungen der Mitgliedstaaten, Protokoll über die strukturierte Zusammenarbeit. Dok.-Nr. CIG 57/1/03, S. 8.
[29] Jürgen Mittag, Die parlamentarische Dimension der ESVP : Optionen für eine europäische Verfas-sung. In : Integration, 26. Jg. Heft 2/03, Bonn 2003. S. 152-161.
[30] Jürgen Rose, Verteidigungsunion und Friedensmacht. Anmerkungen zu einer sicherheitspolitischen Strategie für Europa, Referat von Dipl. Päd. Jürgen Rose - Oberstleutnant der Bundeswehr - gehalten auf Burg Schlaining (Österreich) am 7. Juli 2004.
[31] InstituteHamburger Institut für Friedensforschung, Hessische Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung, Heidelberger Forschungsstätte der evangelischen Studiengemeinschaft, Bonn International Center for Conversion, Duisburger Institut für Entwicklung und Frieden.
[32] Berliner Zeitung 15. Juni 2005.
